La presente analisi concerne la possibilità di sollevare, prima della prosecuzione della discussione del PDLR n. 1 della XII legislatura del Consiglio regionale del Veneto in materia di suicidio medicalmente assistito, una questione pregiudiziale ai sensi dell’articolo 97 del Regolamento consiliare. La questione non investe il merito politico o sostanziale del progetto, ma il presupposto stesso della sua attuale trattazione in Aula mediante l’articolo 20, comma 6, dello Statuto regionale. Il punto è stabilire se tale disposizione possa essere nuovamente applicata a un progetto di iniziativa popolare che, nella precedente legislatura, era già stato portato all’esame dell’Assemblea, aveva formato oggetto di votazioni e, infine, era stato formalmente rinviato alla Commissione competente.
L’articolo 20 dello Statuto contiene due regole che devono essere tenute distinte. Il comma 4 stabilisce che i progetti di iniziativa popolare non decadono con la fine della legislatura. Il comma 6 dispone invece che i progetti di iniziativa popolare sui quali, trascorsi sei mesi dalla presentazione, non sia stata presa alcuna decisione, sono iscritti all’ordine del giorno del Consiglio. La prima norma riguarda la sopravvivenza dell’iniziativa. La seconda introduce una garanzia speciale contro l’inerzia degli organi consiliari. Da ciò deriva che la permanenza del progetto oltre la fine della legislatura non comporta necessariamente la rinascita automatica, nella legislatura successiva, della speciale prerogativa semestrale già utilizzata. La vicenda del gennaio 2024 è, sotto questo profilo, decisiva. Il PDL n. 217 della XI legislatura giunse in Aula proprio in applicazione dell’articolo 20, comma 6. Il Consiglio regionale ne avviò la discussione, votò gli articoli 1 e 2, che non furono approvati, e deliberò infine il rinvio del progetto alla Commissione competente con deliberazione n. 1 del 2024. Non si era dunque più in presenza di un progetto sul quale non fosse intervenuta “alcuna decisione”. L’Assemblea aveva esercitato la propria potestà deliberativa e aveva adottato una determinazione precisa sul successivo sviluppo dell’iter, disponendo il ritorno in Commissione. Il dato letterale dell’articolo 20, comma 6, sembra confermare questa conclusione. Lo Statuto non parla di mancata approvazione, né di assenza di una decisione definitiva. Utilizza invece la formula più ampia secondo cui il meccanismo opera quando non sia stata presa “alcuna decisione”. Per ritenere nuovamente applicabile il semestre occorrerebbe quindi restringere il significato della disposizione e far coincidere la “decisione” con la sola deliberazione conclusiva sul progetto nel suo complesso. Una simile lettura non è imposta dal testo e appare poco coerente con la funzione della norma, che è quella di impedire l’inerzia, non di creare una corsia preferenziale rinnovabile ogni volta che il procedimento non si sia concluso con l’approvazione o il rigetto definitivo.
Assume inoltre rilievo la dichiarazione resa dalla Presidenza del Consiglio regionale nella seduta del 16 gennaio 2024. In occasione del rinvio, dopo il confronto con gli uffici, fu chiarito che non si trattava di un rinvio destinato a far ripartire i sei mesi e che il progetto avrebbe proseguito il proprio iter secondo le regole ordinarie, senza beneficiare nuovamente delle prerogative statutarie speciali. Tale dichiarazione non ha valore di fonte normativa e non vincola in assoluto una Presidenza successiva. Resta tuttavia un elemento interpretativo interno particolarmente significativo, perché chiarisce quale significato procedurale venne attribuito, nel momento stesso della decisione, al rinvio deliberato dall’Assemblea. Il cambio di legislatura non sembra modificare tale quadro. La fine della XI legislatura non ha determinato la decadenza dell’iniziativa popolare, perché lo Statuto la esclude espressamente. Ma proprio perché il progetto sopravvive, non appare coerente considerare inesistenti gli atti procedimentali già compiuti sul medesimo progetto. La continuità dell’iniziativa non può ragionevolmente essere accompagnata da un azzeramento selettivo dell’iter, conservando il progetto e cancellando soltanto le decisioni che incidono sul modo in cui esso deve proseguire. Perché ciò accada occorrerebbe una previsione normativa espressa, che non sembra rinvenirsi nello Statuto. Neppure la nuova numerazione attribuita al progetto nella XII legislatura appare decisiva. Se il PDLR n. 1 costituisce la prosecuzione dell’iniziativa popolare già iscritta come PDL n. 217 nella XI legislatura, il mutamento del numero è un effetto organizzativo connesso al rinnovo dell’Assemblea e non determina di per sé la nascita di una nuova iniziativa. Un diverso esito sarebbe ipotizzabile qualora nel 2026 fosse stata avviata una nuova procedura di iniziativa popolare, fondata su nuove sottoscrizioni e su un autonomo deposito. Se, invece, il progetto è quello non decaduto della precedente legislatura, il nuovo deposito o la nuova iscrizione non sembrano sufficienti a ricostituire la condizione statutaria dell’assenza di “alcuna decisione”. La conseguenza procedimentale del rinvio deliberato nel 2024 è altrettanto rilevante. L’articolo 98 del Regolamento disciplina il rinvio in Commissione disposto dall’Assemblea e presuppone che la Commissione compia l’ulteriore istruttoria richiesta e riferisca nuovamente al Consiglio. La sequenza ordinaria, dopo quella deliberazione, era dunque il ritorno alla Commissione competente, il completamento dell’esame referente e soltanto successivamente un nuovo passaggio in Aula. Non risulta invece prevista una sequenza nella quale il rinvio in Commissione sia seguito dal cambio di legislatura e quindi dalla automatica riattivazione di un nuovo semestre ex articolo 20, comma 6, come se la precedente decisione assembleare fosse priva di effetti. In questo quadro assume rilievo anche l’istruttoria effettivamente svolta nella XII legislatura. La questione non consiste nel sostenere che la mancanza di una determinata audizione, isolatamente considerata, produca di per sé l’improcedibilità del progetto. Il problema è più ampio: se il progetto era stato rinviato alla Quinta Commissione, occorre che risulti in modo chiaro come quella decisione sia stata eseguita, quali attività istruttorie siano state svolte, se l’esame sia stato effettivamente concluso e, ove necessario, se siano stati acquisiti i pareri delle Commissioni competenti, compresa la Prima Commissione per gli eventuali profili finanziari. Tali elementi servono a verificare se il procedimento abbia seguito il percorso conseguente al rinvio del 2024 oppure se l’iscrizione in Aula sia avvenuta facendo leva esclusivamente su una nuova applicazione dell’articolo 20. La questione presenta anche un rilievo costituzionale. Le norme statutarie che disciplinano il procedimento legislativo regionale non sono mere indicazioni politiche, ma regole adottate ai sensi dell’articolo 123 della Costituzione e destinate a conformare l’esercizio della funzione legislativa regionale. La giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto che la violazione di prescrizioni statutarie vincolanti può assumere rilievo nel giudizio di legittimità costituzionale. Non ogni irregolarità interna determina naturalmente un vizio della legge, ma qui la contestazione riguarda direttamente il presupposto posto dallo Statuto per l’iscrizione automatica del progetto all’ordine del giorno. Se tale presupposto non sussistesse, la questione non sarebbe riducibile alla sola organizzazione dei lavori consiliari. A ciò si aggiunge il mutamento del quadro costituzionale intervenuto dopo il 2024 in materia di suicidio medicalmente assistito. Le pronunce della Corte costituzionale sopravvenute nel 2025 e nel 2026 hanno ulteriormente precisato i limiti dell’intervento regionale, soprattutto quando la disciplina incida su requisiti, tempi, modalità della procedura e profili che richiedono uniformità nazionale. Queste sopravvenienze non costituiscono il fondamento principale della pregiudiziale, che resta ancorato alla vicenda dell’articolo 20 e alla deliberazione del 2024. Rafforzano però l’esigenza che il progetto sia sostenuto da un’istruttoria aggiornata e pienamente coerente con il quadro costituzionale vigente al momento della decisione. È a questo punto che viene in considerazione l’articolo 97 del Regolamento. La questione pregiudiziale è lo strumento mediante il quale si contesta che un argomento possa essere discusso per difetto dei requisiti normativi o dei presupposti formali e procedurali. Nel caso in esame l’obiezione non è semplicemente che il progetto avrebbe dovuto essere maggiormente approfondito, né che sarebbe politicamente inopportuno discuterlo. Si sostiene qualcosa di diverso e logicamente anteriore: che debba essere verificata la stessa possibilità di proseguire la discussione sulla base del titolo statutario utilizzato per l’iscrizione all’ordine del giorno. La pregiudiziale, pertanto, non ha natura dilatoria. Essa pone all’Assemblea una domanda preliminare: se il PDLR n. 1 possa continuare a essere trattato ai sensi dell’articolo 20, comma 6, quando sul medesimo progetto il Consiglio abbia già deliberato nel 2024 e abbia disposto il rinvio in Commissione. Finché tale questione non sia risolta, procedere all’esame degli articoli e degli emendamenti significherebbe dare per presupposta proprio la validità del percorso procedurale che viene contestato. La corretta sequenza logica impone quindi che la questione venga decisa prima di ogni ulteriore esame del merito. La principale obiezione alla tesi qui sostenuta potrebbe consistere nel rilevare che nel 2024 il progetto non fu definitivamente approvato o respinto. Ma lo Statuto non richiede una decisione finale: richiede l’assenza di “alcuna decisione”.
Il rinvio alla Commissione, formalmente deliberato dall’Assemblea dopo l’avvio dell’esame e dopo votazioni su singoli articoli, difficilmente può essere considerato giuridicamente equivalente all’inerzia. La garanzia semestrale aveva già assolto la propria funzione, conducendo il progetto in Aula e costringendo il Consiglio a pronunciarsi sul suo percorso. Per queste ragioni appare sostenibile che la discussione debba arrestarsi in questa sede e che l’Assemblea sia chiamata anzitutto a pronunciarsi sulla questione pregiudiziale ex articolo 97. Qualora il Consiglio ritenga che il presupposto dell’articolo 20, comma 6, sia venuto meno per effetto delle decisioni già assunte nella XI legislatura, la pregiudiziale dovrà produrre gli effetti previsti dal Regolamento. Solo in via subordinata, ove tale ricostruzione non venga condivisa, potrà essere presa in considerazione la richiesta di rinvio alla Quinta Commissione ai sensi dell’articolo 98, affinché sia completata o rinnovata l’istruttoria prima di un nuovo esame assembleare. La conclusione dell’analisi può dunque essere formulata in termini lineari. Il progetto di iniziativa popolare è sopravvissuto alla fine della XI legislatura, ma è sopravvissuto come progetto sul quale il Consiglio regionale aveva già discusso, votato e deliberato un rinvio in Commissione. La XII legislatura può certamente occuparsene, ma vi sono argomenti seri per ritenere che non possa farlo mediante una seconda applicazione automatica della garanzia semestrale, come se la precedente fase procedimentale non fosse mai esistita. È su questo punto che deve intervenire preliminarmente la decisione dell’Assemblea. Fino a tale decisione, la prosecuzione della discussione dovrebbe essere interrotta.
Prof. Danilo Castellano (Emerito di Filosofia del Diritto e della Politica nell’Universitá degli Studi di Udine. Docente di Filosofia morale ed Etica sociale presso la SSML/Istituto di grado universitario “San Domenico” di Roma. Vice-Presidente dell’Unione internazionale dei Giuristi cattolici e dell’Institut Interational d’Etudes Européennes “Antonio Rosmini” di Bolzano)
Dott. Sergio De Nicola (Sostituto Procuratore generale presso la Corte d’Appello di Cagliari)
Prof. Avv. Rudi Di Marco (Professore stabile di Filosofia del Diritto, Filosofia della Politica ed Istituzioni di Diritto Privato presso la SSML/Istituto di grado universitario “San Domenico” di Roma. Visiting Professor in Filosofia del Diritto presso l’UniversidadeEuropeiadi Lisbona (Portogallo). Dottore di Ricerca in Filosofia del Diritto nell’Universitá degli Studi di Padova. Avvocato del Foro di Udine. Socio ordinario dell’Institut Interational d’Etudes Européennes “Antonio Rosmini” di Bolzano e Membro corrispondente del Consejo de EstudiosHispánicos Felipe II di Madrid)
Prof. Nicola Pettinari (Professore associato di Istituzioni di Diritto Pubblico nell’Universitá degli Studi di Perugia)
Prof. Avv. Augusto Sinagra (Giá Ordinario di Diritto dell’Unione Europea nell’Universitá “La Sapienza” di Roma. Direttore della Rivista della Cooperazione giuridica internazionale (fascia A). Avvocato del Foro di Roma)
Prof. Daniele Trabucco (Professore stabile di Diritto Costituzionale e Diritto Pubblico Comparato presso la SSML/Istituto di grado universitario “San Domenico” di Roma. Visiting Professor in Diritto Costituzionale presso l’UniversidadeEuropeiadi Lisbona (Portogallo). Dottore di Ricerca in Istituzioni di Diritto Pubblico nell’Universitá degli Studi di Padova)
In collaborazione con:www.gazzettadellemilia.it
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